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當前位置：首頁 > 新聞信息- 防災減災：世界共同的行動與目標
- 錄入時間: 2015/5/12
- 特別策劃
編者按5月12日是全國防災減災日，今年的主題是“科學減災依法應對”。我國地域遼闊,地質(zhì)條件復雜,山地丘陵占全國國土面積的2/3以上，地質(zhì)災害是我國主要的災害形式之一，僅已查明的地災數(shù)量就達29萬處，是世界上地質(zhì)災害比較嚴重的國家之一。尤其是近年來，因突發(fā)地震和極端天氣氣候事件等因素誘發(fā)的地質(zhì)災害造成的人員傷亡和財產(chǎn)損失呈增多趨勢。防災減災任務艱巨。
事實上，防災減災一直也是世界各國共同的行動與目標，有些國家也根據(jù)實際設立了自己的防災減災日。他們在加強防災減災法律體系建設，增強民眾防災減災意識，普及推廣防災減災知識和避災自救技能，提高綜合減災能力等方面形成了寶貴的經(jīng)驗。本期我們將關注當前國際上地質(zhì)災害防治工作的發(fā)展態(tài)勢，以期為我國的地質(zhì)災害科技防災減災提供參考和借鑒。
美國：
由“工程硬措施”轉(zhuǎn)向“規(guī)劃軟措施”
美國幅員遼闊，地質(zhì)災害頻發(fā)多發(fā)，美國政府十分重視地質(zhì)災害防治工作，是世界上災害防治工作做得比較好的國家之一。海南大學政治與公共管理學院韋仕川教授認為上世紀50年代以前，美國地質(zhì)災害防治措施主要圍繞災害預警、災害救援以及防災減災工程而展開，這些措施雖然對地質(zhì)災害防治起到了積極效果，但卻無法從根本上提高防災減災的能力，往往陷入“災害發(fā)生—救援重建—工程防治—災害又發(fā)生”的惡性循環(huán)。其后，美國防災減災的理念開始重視災前減災和防災規(guī)劃。尤其是在2000年，美國政府頒布了《減災法案2000》要求所有地方政府為本轄區(qū)制定防災減災規(guī)劃，并依據(jù)提交的防災減災規(guī)劃獲得防災減災項目的基金資助資格，同時美國地質(zhì)調(diào)查局也制定了《美國國家滑坡災害減災戰(zhàn)略》，這些措施標志著美國在地質(zhì)災害防治管理理念上由“工程硬措施”向“規(guī)劃軟措施”的轉(zhuǎn)變。
美國政府實施的地質(zhì)災害防治“規(guī)劃軟措施”政策對防災減災效果顯著，其主要經(jīng)驗做法表現(xiàn)有5個方面：
一是從制度上把防災減災作為各級政府的一項日常任務確定下來，并對聯(lián)邦政府、州政府、地區(qū)政府、縣政府和私人部門等不同社會成分的減災責任進行明確的劃分。
二是在政府制定的《減災法案2000》（DisasterMitigationActof2000）中規(guī)定了災前減災的實施細則以及防災減災規(guī)劃的編制方法，使得地質(zhì)災害防治“規(guī)劃軟措施”在法律法規(guī)中得到了確立和強化，重視災前減災和防災規(guī)劃。
三是美國地質(zhì)調(diào)查局與美國規(guī)劃協(xié)會之間建立了聯(lián)合防災機制，為地質(zhì)災害調(diào)查成果納入土地利用開發(fā)規(guī)劃提供技術(shù)支持。同時制定了詳細的有利于緩解地質(zhì)災害的土地開發(fā)管理規(guī)則，作為地質(zhì)災害防治與規(guī)避的主要措施。
四是在地質(zhì)災害防治中注重風險評估和風險管理，推行地質(zhì)災害風險管理和保險制度，建立了土地利用、城鄉(xiāng)發(fā)展、資源開發(fā)等規(guī)劃制定中的地質(zhì)災害風險評估制度，并制定相應的實施細則和規(guī)程規(guī)范，明確了程序上先評估再規(guī)劃，深度上由危險性走向風險評估，從規(guī)劃源頭上強化地質(zhì)災害防治。
五是在災害防災中注重3S技術(shù)、監(jiān)測儀器、無線通信等先進技術(shù)的管理與應用，為地質(zhì)災害調(diào)查監(jiān)測、預警預報、數(shù)據(jù)處理、應急救災等提供技術(shù)支撐。
啟示：
●明確各級政府的防災職責，提高防災規(guī)劃的可操作性。美國政府制定的各項防災減災規(guī)劃能夠得到有效執(zhí)行，源于清晰的管理制度體系，實行地質(zhì)災害防災減災工作常態(tài)化與制度化，保障了科技救災工作能夠順利執(zhí)行。
●改變防災觀念，著實提升防災規(guī)劃的法律地位。美國《減災法案2000》確保了防災減災規(guī)劃及其編制和實施得到法律保障，這是其“軟規(guī)劃防災”理念得以推進、落實的前提。
●設置專職的防災減災機構(gòu)，提升全民抗災軟實力。美國聯(lián)邦緊急事務管理署和美國地質(zhì)調(diào)查局等多個減災機構(gòu)，每年制定相應的減災規(guī)劃和措施，強化全面防災意識，提高全民抗災軟實力。
●注重風險評估和風險管理，推行地質(zhì)災害風險管理和保險制度；加強地質(zhì)災害信息數(shù)據(jù)庫建設，實現(xiàn)信息共享。
日本：
政府防災管理與公眾防災教育結(jié)合
日本地勢狹長，地質(zhì)條件差，是一個崩塌滑坡泥石流等地質(zhì)災害多發(fā)國家。日本政府歷來十分重視地質(zhì)災害防治工作，有多個研究機構(gòu)專門從事地質(zhì)災害科技減災工作，如京都大學防災研究所，并成立國際滑坡協(xié)會、國際滑坡促進會等專設組織來從事滑坡災害科技減災研究工作。同時，政府也重視災害的法制化管理，對減災活動有關的各項計劃（災害科研、防災設施、救災行動、災情監(jiān)測等）均有專門的國家預算予以特別支持，特別重視防災通信系統(tǒng)的建設，并將其作為一項單獨的減災工程加以建設。其主要經(jīng)驗做法表現(xiàn)在：
提高建筑防震標準。日本是地震災害多發(fā)國家，經(jīng)歷多次地震的侵擾后，日本的建筑抗震標準顯著提高，災后移民搬遷安置場地均要進行地質(zhì)災害風險評估工作，《紐約時報》評價認為：“日本嚴格的建筑規(guī)范挽救了很多人的生命，如果地震發(fā)生在其他人口密集的國家，或許已經(jīng)有數(shù)萬人在地震中遇難”。
實施一系列的減災工程。以伊豆大島的地質(zhì)災害防御工程為例，工程分“應急”、“短期”以及“中長期”3個階段，通過實施地質(zhì)災害防治工程，確保后續(xù)的崩塌、滑坡、泥石流災害盡可能減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。
政府十分重視對災害的法制化管理。日本建立了由政府首相任主席的中央防災委員會，指導和部署全國減災工作。同時，為加強地質(zhì)災害防治管理，制定了專門的單項災害防治法規(guī)，以指導國民的救災工作。日本制定和頒布了以《災害對策基本法》為核心的一系列地質(zhì)災害防治專項法律法規(guī)，如《土砂災害防治法》、《滑坡防治法》、《治山治水緊急措施法》、《陡坡崩塌防治法》、《關于撥發(fā)災害撫恤金等的法律》、《災害救助法》、《受災者生活重建援助法》等，從而構(gòu)建起了比較完善的地質(zhì)災害防治專項法制體系。
特別重視防災通信系統(tǒng)的建設。防災通信系統(tǒng)是作為一項單獨的減災工程加以建設的，其通信網(wǎng)絡從中央防災機構(gòu)一直到居民區(qū)，形成了一個可以及時通報災情，及時進行救災工作的現(xiàn)代化防災通信系統(tǒng)。
加強防災教育培訓，提升民眾自救能力。日本國民從小就開始接受防災意識和防災知識教育。防災教育主要包括對國民的防災教育和訓練，機關事業(yè)團體的專業(yè)性防災教育和訓練以及政府組織的綜合性防災教育、訓練和演習三大部分。日本基本建成一個由政府、社會團體、個人組成的全社會的防災體系，以期達到有效的綜合防災減災目的。日本把每年的9月1日定為“全國防災日”，每年8月30日~9月5日定為“全國防災周”。多年的防災教育讓日本民眾養(yǎng)成了良好的習慣，自救能力較強。日本地震以及地質(zhì)災害發(fā)生后的做法是，受災害影響區(qū)的居民第一時間開展自救，然后是鄰里社區(qū)共救，最后才是政府層面的緊急救援。
啟示：
●提高地震影響區(qū)建筑物的抗震標準，開展移民安置區(qū)地質(zhì)環(huán)境容量和地質(zhì)災害風險評估，最大程度減少傷亡人數(shù)。
●加強地質(zhì)災害防治體系和法制建設，依法應對。
●加強防災教育培訓，實行政府防災管理與公眾防災教育結(jié)合，提升民眾自救能力，災害發(fā)生后的第一時間應由居民自救。
英國：
法律法規(guī)健全、資金支持有力
英國也是一個地質(zhì)災害多發(fā)國家，每年均不同程度地發(fā)生建筑物下沉、滑坡、地面塌陷、黃土崩塌等地質(zhì)災害。英國的滑坡災害既有自然因素誘發(fā)的，也有不科學的土地利用和建設誘發(fā)的。對于人為誘發(fā)的滑坡，治理起來非常昂貴，但是可以在設計階段進行滑坡評估來避免誘發(fā)滑坡。南京政治學院周寶硯教授介紹英國災害治理基本經(jīng)驗包括以下幾個方面：
災害治理的運作機制更加協(xié)同。英國災害事件的處理實行屬地管理，以地方政府的防災救災力量為主，中央政府主要負責全國性的重大突發(fā)公共事件，從中央到地方建立了較為完備的防災減災機構(gòu)。
災害治理的法律體系日益完善。完善的立法保障了防治工作有序進行。根據(jù)法律規(guī)定，英國各級政府及部門還組織制定了各種緊急應變計劃，具體規(guī)定不同緊急情況下的應對措施、程序和職責分工。
災害治理的資金保障更加有力。每一次滑坡泥石流等地質(zhì)災害事件發(fā)生后，往往伴隨著巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失，有鑒于此，英國政府每年均安排專項費用進行災害防治，但如果是因自然因素引發(fā)的災害，在治理前，一般先由地方評估辦公室對災區(qū)受損程度進行評估，然后根據(jù)實際情況提供資助。另外在災后恢復重建階段，地方政府投入的費用可由原來購買保險的保險公司進行賠付，同時也可通過地方的融資機構(gòu)來解決一部分資金缺口。
災害治理的參與主體多元化。從英國的地質(zhì)災害防治經(jīng)驗來看，災害防治的主體責任在政府，但不能把治理只當作政府的職責。發(fā)達國家防災治災的實踐已經(jīng)證明，只有構(gòu)建起以政府為主體，全民參與的聯(lián)動機制才能把災難造成的損失減到最小。如英國政府鼓勵非政府組織和民間團體建立應急志愿者隊伍，這在很大程度上彌補了政府應急資源的不足，同時增強了民間組織的社會責任感。
重視災害防治教育和培訓演練。英國政府的防災工作從孩子抓起，重在平時，建立了專門的防災科普網(wǎng)站，教育學生如何預防與避險。注重在日常生活中通過培訓和情景訓練增強應對災害的危機意識和自救互救能力，開展多種形式的應變演習。
啟示：
●英國的地質(zhì)災害救災、防治以地方政府為主體，中央政府起到宏觀指導和協(xié)調(diào)作用，且從中央到地方有一整套完整的災害防治領導機構(gòu)，這樣不僅有利于災時的決策應對，也有利于災后重建、防治過程以及治理經(jīng)驗的總結(jié)推廣。
●健全的災害治理法律法規(guī)和強有力的資金支持是防災減災的重要保障。地質(zhì)災害防治要做到有法可依，既要有綜合性的防災減災法，還要有分門別類的專業(yè)治災防災法，同時建立災害應對巨災保險基金。
●加大防災宣傳力度，增強公民防災意識。通過出版防災救災的普及性讀物，增加百姓的防災知識；通過定期的防災演練，提高百姓的防災自救能力。